欧鸿 发展改革委投资司巡视员
11月26日，国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（以下简称《意见》），部署激发市场主体活力和发展潜力，稳定有效投资，加强薄弱环节建设，增加公共产品有效供给，促进调结构、补短板、惠民生。《意见》与以往的同类文件相比，有何突破与创新？哪几大领域鼓励社会投资参与？国家重大工程项目建设如何正确把握投资方向，充分发挥市场作用？如何鼓励社会投资、放开固有垄断领域、创造平等投资机会？2014年12月8日10时，发展改革委投资司巡视员欧鸿新作客中国政府网，与网友在线交流，并回答网友关心的问题。
[主持人]《指导意见》明确提出，鼓励社会资本发起设立产业投资基金，这方面会有什么具体的支持政策？
[欧鸿]国家发改委长期致力于推动创业投资、私募股权投资和产业投资基金制度建设，积极支持设立产业投资基金。先后批准了28支政府推动和出资的产业投资基金，充分发挥财政资金杠杆放大作用，吸引社会资金投入政府支持领域和产业。2005年，经国务院批准，国家发改委等10部门联合发布了《创业投资企业管理暂行办法》，推动有关部门出台了税收扶持、引导基金、国有股豁免转持等政策。截止目前，全国备案创业投资企业1244家，管理资产3282亿元。
2008年出台了《关于创业投资引导基金规范设立和运作的指导意见》，支持各级政府创设一批创业投资引导基金，引导和带动一大批创业投资引导基金的设立和发展。2013年，国家发改委推动建立股权融资和债权融资联动机制。截止目前，已批复6家股权和创业投资企业发行69亿元企业债券。
下一步，继续推动出台促进创业投资和私募股权投资，以及政府出资产业投资基金发展的政策措施，力争在政府出资引导机制、放宽机构投资者准入、完善公平税收政策、支持长期投资等方面取得进展，鼓励民间资本发起设立投资于于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金。同时，会同有关部门研究制定政府出资基金的标准和规范、出资比例、退出机制等，加快出台政府出资产业投资基金管理办法，研究中央预算内投资支持民间资本设立相关领域产业投资基金。
[主持人]《指导意见》在创新融资方式拓宽融资渠道方面，提出了哪些方面的具体措施？
[欧鸿]《指导意见》重点在探索创新信贷服务、推进农业金融改革、充分发挥政策性金融机构的积极作用、鼓励发展支持重点领域建设的投资基金、支持重点领域建设项目开展股权和债权融资等方面提出了具体措施。包括：一是鼓励支持开展创新类贷款业务。支持开展以排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权等为担保的贷款业务。探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款，允许利用相关收益作为还款来源。
二是推进农业金融改革。探索采取信用担保和贴息、业务奖励、风险补偿、费用补贴、投资基金，以及互助信用、农业保险等方式，增强农民合作社、家庭农场和林场、专业大户、农林企业的贷款融资能力和风险抵御能力。
三是充分发挥政策性金融机构作用，为重大工程提供长期稳定、低成本资金支持。加大对公共服务、生态环保、基础设施建设项目的支持力度。
四是大力发展股权投资基金和创业投资基金。鼓励民间资本设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金。政府可以使用财政性资金，通过认购基金份额等方式对民间资本设立的产业投资基金予以支持。
五是鼓励针对重点领域建设项目的长期投资。大力发展债券投资计划、股权投资计划、资产支持计划等融资工具，延长投资期限，引导社保资金、保险资金等用于收益稳定、回收期长的基础设施和基础产业项目。支持采用企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金。
今年以来，国家发改委积极推进企业债券品种创新，对于具有稳定偿债资金来源的项目，按照融资-投资建设-回收资金封闭运行的模式，推出项目收益债券试点。11月18日，国内首只公开发行的项目收益债券-2014年广州市第四资源热力电厂垃圾焚烧发电项目收益债券正式发行，规模8亿元，受到市场投资者青睐。
下一步，有关部门将积极做好有关政策措施落实工作，扎实推进投融资体制改革，扩大社会资本投资途径。
[主持人]《指导意见》提出，推广政府和社会资本合作PPP模式，有哪些具体措施？
[欧鸿]为贯彻落实《指导意见》关于推广PPP的有关要求，近日，国家发改委印发了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，从项目适用范围、部门联审机制、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等方面，对开展政府和社会资本合作提出具体要求。
开展政府和社会资本合作是创新投融资机制的重要举措，对拓宽社会资本投资渠道、促进投资主体多元化、发展混合所有制经济、加快政府职能转变具有重要意义。各地要建立部门联动、分工明确、协同推进的工作机制，积极探索、大胆创新，建立合理投资回报机制，保障政府和社会资本合作积极稳妥推进。
《意见》要求，各地可根据当地实际及项目特点，通过授予特许经营权、政府补贴或购买服务等措施，灵活运用BOT、BOO、BOOT等多种模式，切实提高项目运作效率。各省区市发展改革委要认真做好PPP项目的统筹规划、综合协调等工作，及时建立PPP项目库，按月对项目进展情况进行调度汇总，积极推动PPP项目顺利实施。
同时，随《意见》一并印发了《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，按照平等合作、互惠互利、依法合规等原则，针对不同模式合作项目的投融资、建设、运营、移交等阶段，从合同各方的权责配置、风险分担、违约处理、政府监管、履约保证等方面，提出合同编制的注意事项及有关要求，供PPP项目参与各方参考借鉴。
[主持人]《指导意见》提出，鼓励社会资本参与油气管网和储存设施建设，这方面将会有哪些具体措施？
[欧鸿]目前国家对社会资本进入油气基础设施建设，包括油气管网、LNG接收站、储存设施等，没有政策限制，欢迎各类社会资本积极参与这一领域投资建设。
油气储运设施是国家能源重大基础设施，是保障我国油气安全稳定供应的重要基础。与欧美等发达国家相比，我国油气储运设施发展尚处于初级阶段。随着国民经济对油气资源需求的持续稳定增长，预计未来10-20年我国油气管道建设还将处于稳定增长期，其中天然气管道及储气库等配套设施建设将是今后发展重点。预计到2020年，全国油气管网总里程将达到16万公里，是目前的1.6倍。按照国际惯例，我国储气能力应达到消费量的10-15%，而目前仅为2%左右，尤其是大中型城市缺乏储气和应急设施，难以保障供气安全，城市储气设施有很大的发展空间。
下一步，国家将深入推进原油成品油流通体制改革，为社会资本参与建设油气管网、LNG接收站、储气设施提供保障。同时将积极考虑和研究给予地下储气库和城市小型应急储罐补助资金，鼓励和引导行业发展。
[主持人]《指导意见》在鼓励社会资本参与风光电、核电等清洁能源以及智能电网建设方面有哪些创新和突破？
[欧鸿]一是风光电方面。国家在鼓励风、光电等战略性新兴产业发展中对国有资本和民间资本实行无差别政策。近年来，随着国家鼓励支持非公有制经济发展、鼓励民间资本投资新能源领域政策不断完善，新能源产业基本形成了平等、开放、有利于各种投资主体参与的市场环境。据统计，目前我国风机制造产业民间资本占50%以上，风电站开发项目民间资本占18%左右，太阳能电池企业大部分为民营企业。下一步，我们将进一步完善新能源投融资体制，鼓励社会资本加大新能源领域投资，并会同有关金融机构进一步解决分布式光伏项目融资难等问题。
二是核电方面。国家鼓励核电项目投资主体多元化，支持民间资本参股投资核电项目。由于核电的特殊性，其控股股东或者实际控制人必须有承担核安全责任的能力，应当是国务院资产监督管理机构履行出资人职责的企业，且在核安全文化、参股比例、建设及运行经验、人才队伍、资金保障等方面具备一定的条件。目前，民间资本还不能控股核电项目，但鼓励民间资本参股投资核电项目。国家鼓励民间资本进入核电设备研制和核电服务领域。目前已有较多民间资本进入核电研制领域。比如江苏神通生产核级碟阀和核级球阀、台海玛努尔研发生产百万千瓦级压水堆核电厂一回路主管道及各种泵阀等。除核燃料加工及乏燃料处理等由国家指定的专业化公司从事外，其他核电服务，民间资本在依法取得相关企业资质和人员资格后均可参与投资。
三是智能电网建设方面。智能电网是发展低碳经济、应对气候变化的重要手段。近年来，我国积极研究探索适合我国国情的智能电网发展路线，通过财政支持、试点示范等措施，目前在技术上已经取得了丰富的经验，在经济上具备了大规模推广应用的条件。智能电网产业链长，涉及面广，产业的大发展需要积聚和发挥全社会各方面的力量。作为智能电网发展的重要组成部分，国家鼓励社会资本投资建设分布式电源并网工程、储能装置和电动汽车充换电设施，同时也将陆续出台相关政策，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，使智能电网进入良性、快速发展的轨道。
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[主持人]《指导意见》在鼓励社会资本参与交通基础设施建设方面有哪些新的举措？
[欧鸿]一是用好基金平台，扩大资金来源。今年4月30日，国务院已批准设立铁路发展基金，6月27日国家发改委与财政部、交通运输部联合印发《铁路发展基金管理办法》，目前铁路总公司已完成基金公司筹备工作，公司已挂牌。在铁路投融资体制改革中，将用好铁路发展基金平台，吸引社会资本参与，扩大基金规模。
二是开放投资领域，创造平等机会。向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域和市郊铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权。比如，今年国家发改委审批了蒙西至华中地区铁路煤运通道，总投资1930亿元，由16家公司成立蒙西华中铁路股份有限公司作为项目法人，铁路总公司以外的社会资本占股比80%，其中民营企业投资占股比15.5%。这些项目按照构建现代企业制度的要求，保障投资者权益，形成交通基础设施吸引社会资本投资的示范项目。
三是创新投融资模式，吸引社会资本。建立和完善政府主导、分级负责、多元筹资的公路投融资模式。探索发展“航电结合”等投融资模式，按相关政策给予投资补助，鼓励社会资本投资建设航电枢纽。鼓励社会资本投资建设港口、内河航运设施和枢纽机场、干线机场及机场配套服务设施建设。
四是推进综合开发，提高投资效益。充分利用铁路土地综合开发政策，以开发收益支持铁路发展。对城市轨道交通站点周边、车辆段上盖进行土地综合开发，吸引社会资本参与城市轨道交通建设。
[主持人]《指导意见》重点从哪些方面推进市政基础设施投资运营市场化？
[欧鸿]推进市政基础设施投资运营市场化，重点包括以下三方面：第一，对建设运营模式进行改革。一是改革现行的市政基础设施建设事业单位管理模式，推动建设运营事业单位向独立核算、自主经营的企业化管理转变。按照建立现代企业制度要求，加快转企改制，形成权责明确、制约有效、管理专业的市场化运行机制。进一步增强企业活力，提高运行效率和产品服务质量。二是鼓励规模化和一体化经营。鼓励打破以项目为单位的分散运营模式，以降低建设和运营成本，提高投资效益。推进市县、乡镇和村级污水收集和处理、垃圾处理项目按行业“打包”投资和运营，鼓励实行城乡供水一体化、厂网一体投资和运营。
第二，通过多种方式鼓励和引导社会资本参与建设运营。一是在市场准入和扶持政策方面对各类投资主体同等对待，为社会资本参与市政基础设施建设运营营造公平竞争的制度环境。二是丰富社会资本参与市政基础设施建设运营的途径和方式。对城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者，通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资。对于已经建成的市政基础设施项目，政府可采用委托经营或TOT,也就是转让-经营-转让等方式，将其转交给社会资本运营管理。
第三，加快改进市政基础设施价格形成、调整和补偿机制。一是逐步理顺市政基础设施价格形成机制，制定合理的价格，使经营者能够补偿合理成本、取得合理收益。二是改进市政基础设施价格调整机制，实行上下游价格调整联动机制，形成上下游价格合理传导。三是价格调整不到位时，地方政府要根据实际情况安排财政性资金，对企业运营进行合理补偿，使经营者能够得到合理收益。
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[主持人]《指导意见》对鼓励社会资本投资运营农业和水利工程有哪些方面的考虑？
[欧鸿]为引导和鼓励社会资本投资运营农业和水利工程，创新投融资机制，下一步围绕贯彻落实《指导意见》，重点抓好以下四方面工作：
一是培育多元化投资主体。积极扶持发展农民合作社、家庭农场、专业大户、农业企业等新型经营主体，在提升能力的同时，引导和鼓励新型经营主体投资建设农田水利和水土保持设施。允许农业用水合作组织持有和管护财政补助形成的小型农田水利和水土保持工程资产。鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与具有一定收益的重大水利工程建设运营。
二是保障工程投资合理收益。社会资本投资建设或运营管理农田水利、水土保持设施和重大水利工程的，与国有、集体投资项目享有同等政策待遇，可以依法获取供水水费等经营收益；承担公益性任务的，政府可对工程建设投资、维修养护和管护经费等给予适当补助，并落实优惠政策。社会资本投资建设或运营管理农田水利设施、重大水利工程等，可依法继承、转让、转租、抵押其相关权益；征收、征用或占用的，按照国家有关规定给予补偿或者赔偿。
三是通过水权制度改革吸引社会资本参与水资源开发利用和保护。加快建立水权制度，培育和规范水权交易市场，积极探索多种形式的水权交易流转方式，允许各地通过水权交易满足新增合理用水需求。鼓励社会资本通过参与重大水利工程投资建设等方式优先获得新增水资源使用权。
四是完善水利工程水价形成机制。深入开展农业水价综合改革试点，进一步促进农业节水。水利工程供非农业用水价格按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则合理制定，并根据供水成本变化及社会承受能力等适时调整，推行两部制水利工程水价和丰枯季节水价。价格调整不到位时，地方政府可根据实际情况安排财政性资金，对运营单位进行合理补偿。
目前，国家发改委会同有关部门，正在研究制订《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》及试点工作方案，进一步细化落实相关政策，加强项目示范带动，着力解决社会资本“进不来”和“不愿进”的问题，调动其参与水利项目建设和管理的积极性，争取尽快取得实质性进展和成效。
[主持人]《指导意见》在创新环保领域的投资运营机制上有哪些新的举措？
[欧鸿]近年来，随着国家环境保护工作力度的加大，环保领域投资快速增长，成为社会资本关注的重点领域。很多地方在引入社会资本投资环保领域方面已经有了成功的实践，通过特许经营等方式在城镇污水、垃圾处理和火电、钢铁脱硫脱硝等领域积极引入社会资本参与设施建设运营，在为环保工程实施有效筹集资金的同时，也带动了环保产业快速发展。
为进一步发挥社会资本的积极作用，加快推进重大环保工程实施，《指导意见》对创新环保运营机制、健全政府和社会资本合作PPP机制、创新融资方式拓宽融资渠道等进行了全面部署。
一是要大力推行环境污染第三方治理，推进市政基础设施投资运营市场化，稳妥推进政府向社会购买环境监测服务。国家发改委会同有关部门正在制定推行环境污染第三方治理的意见，将进一步完善吸引和扩大社会资本投入环境治理的市场机制。
二是鼓励社会资本参与排污权和碳配额交易，加快调整主要污染物排污费征收标准，实行差别化排污收费政策，完善污水、垃圾处理等市政基础设施价格机制，通过金融市场发现价格的功能，有效促进环保和节能减排。
三是创新融资方式，支持开展排污权、收费权、特许经营权等担保创新类贷款业务，探索利用污水垃圾处理等预期收益质押贷款，鼓励民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于生态环保的产业投资基金，支持环保项目采取企业债券、项目收益债券等方式筹措投资资金。
[主持人]那您再跟网友介绍一下，《指导意见》跟以往同类文件相比有哪些突破和创新？
[欧鸿]《指导意见》的创新体现在5个方面，包括市场准入、投资运营机制、政府投资方式、融资方式和渠道、价格形成机制等。
一是实行统一市场准入，创造平等投资机会。《指导意见》在一些重点领域进一步放开市场准入，向社会资本特别是民间资本敞开大门。比如，《指导意见》提出鼓励社会资本加强能源设施投资，支持社会资本在做好生态环境保护、移民安置和确保工程安全的前提下参与水电建设，积极吸引社会资本投资电网建设，鼓励社会资本参与油气管网、储存设施建设运营等。
二是创新投资运营机制，扩大社会资本投资途径。创新吸引社会资本的方式，鼓励社会资本进入公共服务和基础设施领域，有利于将政府的政策意图与社会资本的管理效率有机结合，推动各类资本相互融合、优势互补。《指导意见》明确提出，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，推广政府与社会资本合作PPP模式，创新投资运营机制，积极扩大社会资本投资途径。目前，我们已经印发关于推进PPP的指导意见，主要是针对新建PPP项目。
三是优化政府投资使用方向和方式，发挥引导带动作用。优化政府投资使用方向和方式，提高政府投资效益，有利于引导社会资本投资方向，更好的发挥政府投资“四两拨千斤”的带动作用。《指导意见》提出，政府投资主要投向公益性和基础性建设。在同等条件下，优先支持引入社会资本的项目。根据项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，支持社会资本参与重点领域建设。
四是创新融资方式，拓宽融资渠道。创新融资方式，为社会资本提供更好的融资服务，是发挥社会资本作用的重要保障。《指导意见》在信贷服务、担保、产业投资基金、股权债权融资等方面，多措并举，丰富社会资本的融资方式和渠道。比如，创新信贷服务，支持开展排污权、收费权、购买服务协议质押等担保贷款业务，探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款。发展股权和创业投资基金，鼓励民间资本发起设立产业投资基金，政府可以通过认购基金份额等方式给予支持等。
五是完善价格形成机制，发挥价格杠杆作用。为了保障项目盈利能力，稳定社会投资预期，为社会资本进入创造条件，需要完善价格形成机制。《指导意见》对水利、市政基础设施、能源、社会事业等领域价格提出了改革措施。比如，营利性民办学校收费实行自主定价，非营利性民办学校收费政策由地方政府按照市场化方向根据当地实际情况确定。又比如，进一步推进天然气价格改革，2015年实现存量气和增量气价格并轨，逐步放开非居民用天然气气源价格。
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